国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法

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　　　　　　国 务 院 国 资 委

 中纪发[2010]29号

　　根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于深入开展“小金库”治理工作的意见>的通知》（中办发〔2009〕18号，以下简称《意见》）精神，现就国有及国有控股企业“小金库”专项治理工作制定实施办法如下：
　　
　　一、 专项治理的范围
　　
　　此次国有及国有控股企业“小金库”专项治理范围包括：
　　
　　（一）由各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业；

　　（二）由各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业；

　　（三）由各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。

　　国有及国有控股企业（以下简称国有企业）包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本占实质控制地位的有限责任公司和股份有限公司。

　　由银监会、证监会、保监会依法监管的国有及国有控股金融企业专项治理办法另行下发。
　　
　　二、专项治理的内容

　　凡国有企业违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。重点是2008年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2007年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。
　　
　　国有企业“小金库”主要表现形式包括：

　　（一）隐匿收入设立“小金库”

　　1.用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”；

　　2.用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”；

　　3.用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”；

　　4.用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。
　　
　　（二）虚列支出设立“小金库”

　　1.虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”；

　　2.虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”；

　　3.虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。

　　（三）转移资产设立“小金库”

　　1.以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立“小金库”；

　　2.以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”；

　　3.以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”；

　　4.以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。

　　（四）其他形式设立“小金库”
　　
　　三、专项治理的步骤

　　专项治理工作自本办法下发之日起至2010年底结束，采取自查自纠和重点检查相结合的方式，分四个阶段进行。
　　
　　（一）动员部署（截至2010年7月底）

　　各地区各部门、各国有企业要增强政治责任感和工作紧迫感，把治理工作摆上重要日程；要深入做好思想发动、政策宣传、舆论引导，提高国有企业干部职工对专项治理工作的思想认识，营造浓厚的社会舆论氛围；要拓宽监督渠道，支持群众监督，鼓励群众举报；要细化实施方案，明确政策规定，切实做好布置培训，确保动员部署深入到位。
　　
　　（二）自查自纠（截至2010年9月底）

　　各国有企业要按照《意见》和本办法要求，结合本企业实际，组织对本企业范围内所有下属企业和单位进行全面自查，也可组织内部力量进行专项审计或检查。自查面必须达到100%，确保不走过场、不留死角。要建立自查自纠工作承诺制和公示制，各国有企业负责人对自查自纠情况负完全责任，并将自查自纠情况在企业内部以不同形式进行公示，接受群众监督。对于专项治理中瞒报漏报自查自纠信息的，将严肃追究责任单位和相关责任人员的责任。为保证自查自纠效果，各级专项治理领导机构要有重点地进行督促指导，及时做好政策解释和培训工作，确保自查自纠工作落到实处，取得实效。

　　自查自纠工作结束后，各国有企业要向国有资产监督管理机构或有关主管部门报送自查自纠总结报告和《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况报告表》（见附件1），并由各级专项治理日常工作机构逐级汇总上报。国务院国资委负责统计汇总履行出资人职责企业自查自纠结果，有关中央部门负责统计汇总本部门管理企业自查自纠结果，各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团负责统计汇总本地区国有企业自查自纠结果，并于2010年10月15日前将自查自纠总结报告和《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况统计表》（见附件2）报送中央治理“小金库”工作领导小组办公室。
　　
　　（三）重点检查（截至2010年11月底）

　　在自查自纠基础上，要抽调专门力量或聘请中介机构专业人员，认真组织开展重点检查。在各级专项治理领导机构的统一领导下，各级国有资产监督管理机构负责对履行出资人职责和受托管理的国有企业开展重点检查，重点检查比例不低于国有企业户数的20%，每户重点检查企业的重点检查面应当不低于所属子企业户数的20%；财政、审计部门结合党政机关、事业单位和社会团体“小金库”治理工作，以及会计信息质量检查和企业审计等日常工作，根据专项治理工作实际和群众举报情况加强“小金库”问题检查。

　　重点检查应当关注以下国有企业及其所属单位：

　　1.关系国家安全和国民经济命脉、在国民经济中处于基础和支柱地位的企业或单位；

　　2.供水、供气、供热、供电等与人民群众生活密切相关的企业或单位；

　　3.投资链条较长、分支机构多的企业或单位；

　　4.未纳入合并报表范围的表外资产金额较大的企业或单位；

　　5.以前年度发现存在“小金库”的企业或单位；

　　6.有群众举报的企业或单位；

　　7.自查自纠措施不得力、工作走过场的企业或单位。
　　
　　重点检查结束后，要逐级填报《国有及国有控股企业“小金库”重点检查情况统计表》（见附件3），撰写重点检查总结报告，由国务院国资委和各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团专项治理日常工作机构汇总后，于2010年12月15日前报送中央治理“小金库”工作领导小组办公室。
　　
　　（四）整改落实（截至2010年12月底）

　　对于专项治理过程中发现的问题，要在统一政策标准的基础上，按照职能分工，由各相关部门依法下发处理处罚决定。要针对专项治理工作中发现的问题，紧密结合企业内部管理、完善法人治理结构、深化企业改革发展，制订切实有效的整改措施，扎实抓好整改落实工作，做到责任明确、整改及时、处理到位。在整改过程中要强化源头治理，完善制度，建立防治“小金库”的长效机制。各级专项治理领导机构要加强对整改落实情况的督促指导。
　　
　　国务院国资委、有关中央部门、各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团要将专项治理工作情况形成书面报告，于2011年1月15日前报送中央治理“小金库”工作领导小组办公室。
　　
　　四、专项治理的处理原则

　　对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依纪依法，宽严相济”的原则进行处理。

　　（一）对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要按照财务会计法规转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。各主管部门（不包括各级国有资产监督管理机构）和国有企业对所属企业和单位组织的检查视同自查。

　　（二）对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任企业或单位依法予以行政处罚，对有关责任人员要依纪依法追究责任。
　　
　　对设立“小金库”负有责任的领导人员和其他直接责任人员中的共产党员，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》严肃追究责任。对设立“小金库”负有责任的领导人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》严肃追究责任。对设立“小金库”负有责任的其他领导人员和相关责任人员，由国有资产监督管理机构或有关部门依据干部管理权限严肃追究责任。
　　
　　对违反国有资产监督管理法律法规及相关规定的，由国有资产监督管理机构和相关主管部门依照有关规定做出处理处罚。
　　
　　（三）对治理工作中走过场的企业和单位，要给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。
　　
　　（四）对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
　　
　　（五）《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
　　
　　（六）对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。
　　
　　五、专项治理的工作要求

　　（一）加强组织领导

　　此次专项治理在党中央、国务院的领导下，统一部署实施。中央治理“小金库”工作领导小组增列国务院国资委为成员单位，牵头负责组织履行出资人职责企业“小金库”专项治理工作，指导地方国资委履行出资人职责和受托管理企业“小金库”专项治理工作。各地区各部门要充实调整专项治理领导机构，进一步健全领导体制，按照分级负责、分口把关的要求，切实担负起专项治理工作的组织领导职责，加强督促指导。各国有企业要由企业负责人统一领导治理工作，财务、审计、纪检监察、组织人事等业务部门共同参与，加强分工协作，落实工作责任。
　　
　　（二）加强统筹协调

　　各级专项治理领导机构及日常工作机构要按照工作分工，加强对各牵头部门和相关成员单位的沟通协调和督促指导，建立起分工明确、运转顺畅、配合有力的治理工作协调机制。各级纪检监察机关要依照有关纪律规定，严肃查处违纪违规案件；各级组织部门要按照有关政策规定对相关责任人员及时做出组织处理；各级财政、审计部门要依法对违反财政、财务、会计法律法规问题进行处理处罚；各级国有资产监督管理机构和相关主管部门要做好所监管企业专项治理的组织实施、业务指导和督促检查等工作，并依法对有关问题进行处理处罚和责任追究；各级宣传、公安、税务、人民银行等其他成员单位要按照既定分工履行各自职责，形成各司其职、各尽其责、相互配合、齐抓共管的工作局面。

　　（三）加强舆论宣传

　　要充分利用网络、报纸、广播、电视等渠道，宣传治理工作的重要意义、工作内容和政策规定，对治理工作中发现并查处的典型案例有选择地予以公开曝光。各级专项治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。要认真做好举报的受理工作，执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益。对举报有功的单位和个人，根据查实的设立“小金库”金额，给予3%-5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。

　　（四）加强调研督导

　　为切实做好专项治理工作，要深入开展调查研究并确保调查研究贯穿治理工作始终。各级专项治理领导机构要加强调查研究，及时了解专项治理的难点问题，研究细化关键阶段、关键环节、关键企业的具体治理措施。要针对治理各个阶段的特点，围绕重点工作、重点地区、重点企业开展检查督导。要认真做好政策解释和咨询答复工作。对于动员部署不及时、自查自纠不认真、重点检查不配合、整改落实不到位的，要及时责令改正。

　　（五）加强综合治理

　　专项治理要与会计信息质量检查、内部控制评价和内部控制机制建设相结合；要与强化企业管理、完善法人治理结构、深化企业改革发展相结合；要与落实国有企业职工工资管理调控、企业负责人薪酬和职务消费有关规定相结合；要与开展国有企业效能监察、纪律检查和行政监察相结合；要与扩大内需促进经济增长政策措施落实监督检查和工程建设领域突出问题专项治理相结合；要与出资人监管、财政监管、审计监督、税务稽查等日常监督工作相结合，协调推进，综合实施，增强治理实效。

　　（六）建立长效机制

　　专项治理要注重源头治理，形成“标本兼治、纠建并举”的治理工作体系。一方面要通过企业自查自纠和重点检查，查清并纠正设立“小金库”等资产和资金管理中存在的不规范行为；另一方面要以专项治理工作为契机，摸清企业“小金库”产生的根源，通过完善体制、深化改革、健全制度和强化监管，建立国有企业防治“小金库”的长效机制。
　　
　　附件：1. 国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况报告表
　　　　2. 国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况统计表
　　　　3. 国有及国有控股企业“小金库”重点检查情况统计表
　　　　4. 填表说明