中石油:适应法律环境变化 构建法律风险防控机制

中央企业法律风险防范机制
建设工作会议交流材料

适应法律环境变化  努力构建法律风险防控机制

中国石油天然气集团公司副总经理、总法律顾问  郑虎

　　国务院国资委召开这次会议，专门研究部署法律风险防范机制建设工作，对持续推进中央企业依法治企进程具有非常重要的现实意义。我们将按照国务院国资委的统一部署和要求，进一步加强法律风险防范体系和机制建设，全面提高依法治企水平。下面，我就中国石油法律风险防控机制建设作简要汇报，不妥之处，请批评指正。

　　一、法律风险防控机制建设的基本情况

　　中国石油天然气集团公司是根据国务院机构改革方案，在原中国石油天然气总公司的基础上重组设立的上下游一体化，跨地区、跨行业、跨国经营的特大型石油石化企业集团。集团公司主要经营油气勘探开发、炼油化工、管道运输、油气产品销售、石油工程技术服务、石油机械加工与装备制造、海外油气业务和石油科学研究等业务，是国内最大的石油天然气生产商和供应商。1999年11月，集团公司按照现代企业制度进一步重组改制，独家发起设立了中国石油天然气股份有限公司，并于2000年4月分别在美国纽约证券交易所及香港联合交易所成功上市，成为中国在海外上市的最大的国有控股公司。截止到2005年底，集团公司资产总额达11603亿元，所有者权益7437亿元，职工总数107.8万人。2005年，集团公司在国内外生产原油12598万吨、生产天然气396亿立方米，加工原油11541万吨，生产成品油7434万吨；全年完成销售收入6937亿元，实现利润总额1780亿元、税费1336亿元，经济效益和规模实力在全国大型企业中保持领先地位。集团公司在《财富》杂志全球500强最新排名中位居46位，在美国《石油情报周刊》公布的世界最大50家石油公司排名中连续四年位居前10位，在美国《商业周刊》首次评选的"亚洲150家最佳企业"排名中位居第2位。"十一五"期间，集团公司的战略目标是建设一流的社会主义现代化企业和具有较强国际竞争力的跨国企业集团，为保障国家油气供给、维护能源安全做出更大贡献。

　　重组改制以来，集团公司外部环境和内部机制都发生了很大变化，法律风险防控工作在企业经营管理中的重要性日益显现。我们对法律环境变化及其对经营管理的影响作了系统的分析评估，认为集团公司属于法律风险较高的企业。主要体现在：第一，石油天然气资源勘探开发和油品经营，对法定权利依赖度高。探矿、采矿、土地使用、油品及危险化学品经营等，均需依法获得政府机关的许可，相应的行政监管较多。同时油气及危险化学品，具有易燃易爆、有毒有害和高污染的特点，属于社会敏感度高的行业，生产作业和储运销售很容易发生安全环保事故，有的还可能产生较大的社会问题。第二，集团公司国际化程度不断提高，法律环境更加复杂。随着苏丹3／7区千万吨级大油田的发现，以及成功收购PK公司，目前公司海外油气项目已扩大到58个、遍及22个国家和地区，原油、成品油和化工产品等贸易额比2000年增长3.3倍，石油机械装备出口到59个国家和地区，国外工程技术服务业务发展加快。国际化经营涉及诸多法律问题，特别是油气资源勘探开发和油品贸易，基于资源本身的特殊属性，往往与政治、军事、外交等相关联，再加上这些业务多数位于发展中国家，政局变数大，法律稳定性差，法律风险更大。第三，公司规模巨大，管理链条长，内部组织结构、产权结构、劳动关系都比较复杂，生产作业涉及大量外部关系，法律风险源多，控制难度大。重组改制以后，集团公司内部既有按公司法设立的各类公司制企业，又有依据企业法设立的全民所有制企业，还有依据有关法律法规设立的集体企业，不同主体的法律适用和管理方式存在较大差异。尤其是境外上市公司，来自境外监管机构和投资者的关注和监督较多，依法规范运作的要求高。由此可见，随着市场经济法律体系的不断完善和跨国企业集团建设的快速推进，集团公司防范法律风险的任务十分艰巨。

　　集团公司党组高度重视法律风险防范控制。早在重组改制之初，集团公司党组就把依法治企作为公司的重要战略之一。党组书记、总经理陈耕同志一直强调依法规范运作，并亲自抓制度建设，重视法律机构功能建设，注重发挥其作用，还把法律人才的培养纳入人才战略规划。几年来，集团公司在经营管理的各个领域，强化现代管理理念，加大法律介入程度，全面推进依法治企，依法决策、依法经营、依法管理的水平有较大的提高。2003年以来，集团公司总结重组改制以来的实践经验，率先研究法律风险防控体系建设，结合法律环境变化和公司改革发展稳定实际，探索建立全员防范控制法律风险体制和机制。目前，这项工作已作为集团公司依法治企的系统工程，在公司上下全面推进。

　　二、法律风险防控机制建设的主要做法

　　法律风险以可能导致法律责任为主要特征。法律风险分布广泛，但主要集中在交易、权属和监管领域。近几年来，我们在注重提高全员防控法律风险的同时，重点在容易引起法律责任的关键领域，加强防控机制建设，取得了明显效果。主要做法是：

　　（一）强化重大经营项目的法律参与机制。重组上市后，集团公司结构调整、对外投资、合资合作、资产处置、海外并购等重大项目剧增，法律因素对项目决策和运作至关重要。为此，我们强化了法律部门参与项目决策和运作的机制，努力从源头上防范和控制法律风险。近几年来，法律部门参与重大经营项目决策和运作，基本实现了三个方面的重大转变：一是由被动型向主动型转变。法律部门注意跟踪国内外法律环境变化，根据项目的特点和交易规则，在项目前期就重大法律问题主动提出研究论证意见，为项目决策提供支持。二是由一般咨询型向筹划设计和谈判主导型转变。对项目运作模式、重大风险、责任分担以及协议合同框架设计等，法律部门组织有关方面作出系统论证和设计，作为项目洽谈和运作的基本依据。对合资合作、市场并购、重大技术和装备引进等项目，法律部门就其中法律事项组织谈判，并参与项目运作的全过程，及时研究解决相关法律问题。三是由随意型向制度保障型转变。目前，法律部门参与重大项目决策和运作的方式和程度，大都有相应的制度规定，并已成为法律工作的常规业务。集团公司决策层高度重视并注意采纳法律部门的意见，基本杜绝了忽视法律因素轻率决策的现象。几年来，法律部门先后组织或会同有关部门筹划并解决了未上市企业加油站和海外业务两次重组，与国际大公司境内外合资合作，重大股权及资产并购等几十个重大商业项目中的法律框架模式和重大法律疑难问题。中哈输油管线、海外油气勘探开发重大项目都有专职法律人员自始至终跟进，提供全方位、全过程的法律支持。实践证明，凡是经法律部门参与决策和运作的重大项目，不仅可以避免法律失误，而且在为公司争取更大权利空间方面，也有着不可替代的作用。

　　（二）优化规章制度管理机制。规章制度是规范公司经营管理行为的准则。集团公司重组改制，标志着由传统国有企业向现代企业迈出了重要一步。现代企业制度的先进性，很大程度上是以具体管理制度的先进性为支撑的。随着公司改制和市场化程度不断提高，公司法人治理、人事管理、对外投资、财务管理、交易管理及权属管理的具体制度，涉及的法律关系和法律依据都比较多，继续沿用传统企业下的制度规范或一般公文管理的制度管理模式，已不适应重组改制后防范控制风险、提升管理水平的需要。

　　从2003年开始，我们全面清理规章制度，着手建立与公司体制、机制和业务发展相适应的新的制度管理体系。一是明确法律部为规章制度的综合管理部门，主要负责规章制度体系的规划、制定规章制度管理规范、规章制度审核和综合性重要制度的起草等工作。目前规章制度统一管理的体制已经形成，较好地解决了以往制度内容交叉、相互矛盾的问题，提高了规章制度的科学性、规范性。二是完善规范规章制度制定程序。我们把制定规章制度作为管理决策的重要内容，建立起事先论证、集体决策的制度形成机制。每一项规章制度都要符合制度建设规划，并列入年度计划，严格按照立项、论证、起草、审议与颁发的程序制定，主要制度由公司管理层集体审议决策，大大提高了规章制度的质量。三是抓规章制度的落实。我们以建立内控体系为契机，把规章制度规定的权利、义务、责任和要求，纳入业务流程、岗位规范和岗位责任制，作为考核的重要内容和依据。同时，明确审计、监察等部门的监督职责，强化规章制度的实施监督，确保规章制度的落实。通过上述措施，集团公司制度资源得到优化整合，制度体系更趋完善，运用制度防范法律风险机制初步形成。

　　（三）完善资本市场法律风险防范机制。伴随股份公司境外上市，资本市场的法律风险成为公司主要法律风险之一。作为从传统国企跨入境外资本市场的上市公司，同时遵守中国、香港、美国三地监管制度，我们经历了从不适应到适应的过程。安然、安达信、世界通信、施乐等国际大公司违规操作导致的颠覆性后果，也从反面为我们正确应对资本市场法律风险、依法规范运作提供了警示。上市以来，不管是集团公司还是股份公司，一直审慎处理信息披露、关联交易、同业竞争、上市规则实施、资本市场并购等重大敏感事项，加大法律论证把关的力度，初步形成了资本市场法律风险防范的有效机制。

　　首先，强化公司章程意识，严格依据章程办事。公司法人治理结构的运作、议案的审定及高管人员的职业操守，都以公司章程为准则；法律和规则要求修订章程的，严格按规定程序执行；任何股东和高管人员不得违反章程行事。其次，所有经董事会、股东大会通过的议案、决议等法律文件，在提交前，都要经过法律部门审查把关；涉及重大敏感信息的对外披露，都要事先经法律部门审查；根据监管要求所建立的规章制度，都由法律部门直接组织论证起草；凡属公司经营管理可能引起法律风险的关联交易、同业竞争、公司章程的修订、内部重组整合、增发股票及资本市场并购等事项，法律部门都全程参与，并在其中发挥重要作用。2002年，美国萨班斯-奥克斯利法案颁布后，法律部门组织制定了《审计委员会章程》、《高级管理人员职业道德准则》，并配合内控部门，完善公司内控制度，从制度和体制层面防范了法律风险，较好地解决了不同法律制度下监管规则适用的矛盾和问题。同时，法律部门不断跟踪境外监管规则的变化，及时研究提出符合上市规则的应对措施。2004年和2005年，针对香港上市规则先后进行的两次较大修改，法律部门会同有关部门对关联交易中可能引发风险的敏感项目作了精心设计，并提出加强内部管理的制度性措施和建议，避免了因关联交易行为失范引发的资本市场风险。

　　公司上市五年来，通过加强资本市场法律风险的防范，没有出现被监管机构谴责、处罚或小股东投诉等事件，在资本市场树立起良好的形象。2004年，被评为中国地区大型最佳管理公司，同时获得最佳管理公司进步奖， 2005年被评为中国地区最佳管理公司第一名。

　　（四）优化合同管理机制。集团公司对外交易量大、类型复杂、管理层次多，优化合同管理机制，对防范控制交易法律风险，提高交易效率和管理水平具有重要意义。我们在总结以往合同管理经验教训基础上，重点突出了合同管理制度化、标准化和信息化建设。一是完善合同管理制度体系。根据合同管理实际需要，我们强化了合同选商、谈判、审查、订立、履行等交易管理主要环节的制度建设，从制度层面明确了合同管理职责、权限、流程等内容，实现了合同管理全过程的制度覆盖，加强了对合同管理薄弱环节的控制，解决了合同管理中存在的重订立轻履行、重实体轻程序、重业务轻法律、重效率轻安全等弊端。二是推进合同文本标准化。石油企业合同专业化程度高，不同企业的交易类型、交易方式和交易条件有共同规律，分散制作文本效率低、风险大。2002年以来，我们本着整合资源、提高效率、减少关联交易矛盾、防范法律风险的原则，组织编制主要业务领域的53个合同示范文本，明确规定所属企业在文本使用中，对必备条款的修订必须征得法律部门同意，有效地避免了滥签合同现象的出现。三是打造合同管理信息化工程。2004年以来，我们和国际著名软件公司微软公司合作，研究开发了股份公司合同管理信息系统，在合同文本标准化基础上，搭建了总部与地区公司合同管理信息化平台，实现了合同立项、选商、审查、审批、履行、归档和信息数据统计分析的网上运行。今年初，未上市企业合同管理信息系统开发已开始启动，明年将全面实现公司合同信息化管理。交易管理机制的优化，有效地规范了交易行为，提高了交易质量和工作效率，降低了交易成本，增强了交易管理透明度，同时对反腐倡廉也起到了积极作用。

　　（五）探索建立行政、劳动法律风险防控机制。长期以来，集团公司交易领域纠纷案件多，我们防控法律风险的侧重点也在交易领域。但随着法律不断完善和行政执法日益严格，石油石化行业涉及资源开发利用、土地使用、安全生产、环境保护等法律风险越来越大。特别是贯彻以人为本的科学发展观，构建和谐社会，对维护劳动者权益、保护资源环境提出了更高的要求。认真做好行政、劳动法律风险防控工作，既是维护企业合法权益的需要，也是履行社会责任的重要体现。我们作为资源型企业，较早地意识到资源、环境对防控法律风险的影响。2003年，我们在法律事务部设立行政法律事务处，专门负责资源、土地、安全、环保等行政法律和劳动法律风险防控工作，探索与有关业务管理部门分工负责、协调配合的机制，努力使各项业务管理符合防控法律风险的要求。目前，法律部门在这些管理领域的主要作用是：跟踪国家立法趋势，研究法律风险变化，从法律角度审视专业管理，超前研究专业管理中面临的法律问题，提出应对的方案意见，作为制定公司制度或实施重大管理举措的依据；会同有关部门，完善管理制度，把法律的要求，通过制度和业务流程落实到各个管理岗位，并对管理活动提供法律支持。此外，对管理中遇到的法律问题，依法寻求妥善的解决办法。几年来，法律部在会同业务部门健全安全合同制度，规范社会化用工，解决矿权、土地纠纷等方面发挥了重要作用。

　　（六）优化纠纷案件管理机制。过去，我们偏重于处理纠纷案件，通过处理纠纷案件也为企业挽回巨额经济损失，但如何从消极的案件处理中取得积极的效果，考虑得不够。近几年来，我们把处理案件与改进管理有机结合，把侧重点转到防范和控制上来。先后建立起纠纷案件过错分析制度，从我方过错中查找管理上存在的问题，不断完善制度，加强管理，堵塞漏洞。建立案例教育制度，以案说法，把案例教育作为普法教育的重要内容，努力做到办理一起案件，提出一项法律建议，完善一项管理制度，进行一次法制教育，使广大员工能够引以为戒，吸取教训，避免同一性质和类型案件再次发生，取得较好效果。目前，在已经发生的纠纷案件中，我方过错案件明显减少。此外，法律部门加强纠纷案件管理，建立纠纷案件申报制度、重大案件统一处理制度，研究开发纠纷案件管理信息系统，加强对案件发生趋势和规律的动态研究，及早采取防范措施，提高纠纷案件管理规范化程度。

　　在上述法律风险防控机制建设的基础上，我们不断探索提高公司整体防范风险能力的途径和措施。我们坚持每年对法律环境进行分析评估，根据法律环境和业务发展，适时确定新的风险领域，调整防控措施。今年，我们已确定进一步完善法律风险防控机制，上半年下发《法律风险防控体系和机制建设指导意见》，进一步细化法律风险领域和风险点，提高风险识别、风险分析、风险防范、风险处理的效能，并通过制度设计、业务流程再造、业务考核等保障措施，形成更加科学、实用、效果持久的全员防控法律风险机制。

　　三、几点认识和体会

　　回顾近几年法律风险防控机制建设工作，我们有如下几点认识和体会：

　　（一）防控法律风险，是国有企业履行经济责任、政治责任和社会责任的客观要求。经验教训证明，企业不依法经营管理所引致的危害后果，在现实生活中大量存在。所以，企业依法经营管理是防范和控制法律风险的根本途径。国有企业特别是中央企业依法经营管理、防控法律风险更具有特殊重要意义。首先，法律是国家的最高意志，国有企业有义务、有责任带头遵守法律，维护市场经济秩序，维护国家法律尊严和社会稳定大局。从这个意义上讲，依法经营管理也是讲政治、讲大局，履行经济责任、政治责任和社会责任的具体体现。其次，国有企业承担国有资产保值增值的责任，而中央企业大都资产基础雄厚，且集中在国民经济重要领域，一些重大法律风险一旦造成实际损害，财产损失和产业危害往往大于一般企业，对国有资产安全和国民经济运行产生负面影响。因此,国有企业特别是中央企业防范控制法律风险的意义更大、责任更重、要求更高、示范作用更强。

　　（二）提升领导干部依法治企意识和能力，是做好防控法律风险的关键。企业领导干部是企业经营管理的决策者和组织者，对全面推进依法治企、防控法律风险起着决定性的作用。近几年，集团公司党组把提高领导干部依法治企的意识和能力作为更新观念和能力建设的重要内容，要求领导干部必须树立"三个意识"、提高"三种能力"。一是树立法律风险意识，提高依法引领企业发展和依法决策的能力。企业领导干部要不断关注法律环境变化对企业发展产生的影响，制定战略规划时，充分考虑法律环境因素变化，对法律风险要有预见性认识，对制度设计、经营项目筹划和运作、重大权属的处置以及涉及土地、环境、劳动关系、产权等重大事项，都必须事先经过法律论证，并形成机制保障，避免决策的法律失误。二是树立依法经营管理意识，提高规范权利取得、行使和履行义务的能力。依法经营管理，说到底就是企业依法取得权利、行使权利和履行义务。企业领导干部要带头并教育员工做到：法律禁止的行为或事项不做，非法的利益不取，守合同重信用。三是树立依法维权意识，提高依法维护企业合法权益的能力。这三个方面的意识和能力，对领导干部而言，关键是判断力、组织力、执行力。领导干部应当有能力识别风险，及时有效地组织内部法律资源，妥善处理企业遇到的法律问题。

　　（三）建立并完善防控法律风险的体制和职能体系，是防控法律风险的组织和机制保障。法律风险防控属于法律管理的范畴。法律对企业经营管理的规范作用，要求企业不断研究法律环境变化对企业经营管理产生的影响，把法律的要求和法律赋予的权利，能动地融入企业生产经营管理活动，立足于事前防范、事中控制，将法律风险给企业带来的损害控制到最低，把法律赋予的权利和约定的权利用到最大最好。因此，法律风险防控需要制度创新、健全体制、完善机制、充实力量。一是发挥总法律顾问在防控法律风险中的重要作用，以便从决策和管理的层面防范和控制法律风险。总法律顾问作为企业法律管理的组织者，在企业负责人的领导下，筹划设计风险防控的制度和方案，组织内部法律资源，协调解决各类法律问题，监督企业经营管理人员持续守法。二是要充分发挥法律机构在防控法律风险中的职能作用。特别是要进一步完善法律业务体系，在资源环境、劳动、知识产权、税费等领域，建立起常规的法律业务，扩大参与范围，提高参与程度，健全管理功能，真正发挥其应有的作用。同时，要健全法律部门与业务部门共同防控法律风险的互动机制。法律部门应当积极主动地为各业务部门提供全方位全过程的法律服务；业务部门在处理涉法事项时，主动会同法律部门研究解决，以共同识别、防范、控制和化解法律风险。三是着力培养一支高素质的法律工作队伍。我们体会，专职法律队伍始终是法律风险防控的主导力量，也是衡量企业防控法律风险能力的重要标志。因此，必须将其作为建立法律风险防控机制的重要基础工程，抓实抓好。

　　各位领导、各位代表，我们在法律风险防控机制建设中作了一些工作，并取得了一定的成绩，但仍处在探索和不断完善的阶段。下一步，我们将按照国资委的要求，借鉴吸收兄弟单位好的经验和做法，大力度推进法律风险防控机制建设，力争用两年左右时间,在集团公司上下形成较为完备的法律风险防控体系和机制。