当前，我国进入城市更新的重要时期，城市建设由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。按照党中央决策部署，各级住房和城乡建设管理部门大力推进实施城市更新行动，取得了积极成效。根据2023年12月的全国住房城乡建设工作会议通报，截至11月底，2023年全国共实施各类城市更新项目约6.6万个，惠及882万户居民。“我国城市更新工作步入了新阶段，其中，如何在政府指导下充分发挥市场的主体作用成为了关键所在。”全国政协委员、广东省建筑科学研究院集团股份有限公司（简称“广东建科院”）副总工程师周荃说。
今年全国两会，周荃将围绕城市更新改造中存在的问题提出建议。
建立健全城市更新法律法规体系
“城市更新是一项复杂的系统工程，涉及的利益主体多、难度大，缺乏法治保障和旧政策障碍成为制约市场主体参与城市更新的重要因素。”周荃说。一直以来，我国城乡规划建设的法律法规和管理规章基本以新建建筑为导向，对存量用地再开发、既有建筑改造的适用性有待加强。近期，我国已经从国家层面提出城市更新的方向以及一些专项政策，但仍需出台一部全局性、统领性的国家城市更新法律法规。
对此，周荃建议建立健全城市更新法律法规体系，规范各市场主体权力和责任。充分总结过去城市更新工作经验与教训，立法定规，出台政策，清理制约市场主体进入城市更新的政策障碍，明确并规范政府及参与各方的责任、权利与义务。
探索市场化机制下的多主体开发应用
“从居民角度来讲，当前实施‘微改造’式的城市更新或既有建筑改造，无法有效解决老旧小区的固有弊端，显著提升居民居住环境和生活质量；在经济效益方面，此存量建筑改造存在巨大的经济效益空间，初步估算2000年前的老旧社区进行全面绿色低碳改造能够带动的产值将达到40万亿。”周荃分析称，优化城市更新或改造模式势在必行。
周荃建议，要加快运用市场化机制，探索实施多主体合作开发。加快推进设立城市更新专项基金进行引领，培育期经营过程中给予税收减免、容积率奖励等激励政策来降低难度。一是按照“谁投资、谁运营（收益）”的模式建立市场化改造机制，采用责权利对等原则，城市更新区域的配套公共设施由政府负责，经营性与准经营性区域的配套公共设施由竞争性企业负责；二是鼓励发行债券、成立基金等形式推进社会化融资；三是引进在老旧城区改造、城市更新、产业导入等方面具有丰富经验的企业，促进社会资金的良性流动，提升城市更新运营效率。
鼓励集体建设用地和产权清晰的城市项目自主更新
“当下，我国高品质绿色化城市更新面临着多渠道解决资金来源的挑战。”周荃分析称，一方面，目前实施的“微改造”和“城市更新试点示范”模式中，资金来源多是政府或实施企业（国企），投资主体和资金匮乏，导致项目实施难度增大；另一方面，高品质绿色化城市更新投资大，按照绿色改造标准估算，3.5万个老旧小区需要的直接投资约为4万亿-5万亿。仅靠政府“专项资金”难以为继。
基于当前城市更新面临的困境，周荃建议，要鼓励集体建设用地和产权清晰的城市项目自主更新。自主更新是一种以产权人为主体、不改变既有产权关系的更新模式。对于产权清晰的集体用地城中村项目自主筹资拆建更新，通过土地收储的灵活性以及利益合理分配，以原有业主按照城市更新规划自行筹资更新。政府可以适当给予补贴补助和政策引导，提高市场改造主体积极性。其操作过程不涉及大规模的征收拆迁，由产权人自身承担主要改造成本，可有效降低政府财政负担。
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